{"id":29686,"date":"2019-10-10T07:30:24","date_gmt":"2019-10-10T10:30:24","guid":{"rendered":"https:\/\/www.funverde.org.br\/blog\/?p=29686"},"modified":"2025-11-15T11:09:37","modified_gmt":"2025-11-15T14:09:37","slug":"desmistificando-o-licenciamento-ambiental","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.funverde.org.br\/blog\/desmistificando-o-licenciamento-ambiental\/","title":{"rendered":"Desmistificando o licenciamento ambiental"},"content":{"rendered":"
Antonio Fernando Pinheiro Pedro<\/a> – 03\/10\/2019<\/div>\n
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H\u00e1 um mito em torno do licenciamento ambiental. Acusam-no de ser um entrave ao desenvolvimento do pa\u00eds, espada da f\u00faria ambientalista contra o capitalismo brasileiro e motivo das dores de cabe\u00e7a do governo com o setor de infraestrutura nacional.<\/p>\n

Por\u00e9m, o entrave n\u00e3o se encontra no instituto mas, sim, na forma torta como ele \u00e9 compreendido e operado no Brasil. O licenciamento ambiental \u00e9, na verdade, procedimento din\u00e2mico e extremamente importante.<\/p>\n

A ideia deste artigo \u00e9 mostrar, de forma objetiva, o que \u00e9, como se comp\u00f5e e como se processa o licenciamento ambiental.<\/p>\n

O que significa o Licenciamento?<\/p>\n

O licenciamento ambiental \u00e9 express\u00e3o do controle territorial do Estado e forma de autoriza\u00e7\u00e3o do uso social da propriedade. \u00a0Visa conferir seguran\u00e7a jur\u00eddica e sustentabilidade \u00e0s atividades econ\u00f4micas socialmente autorizadas.<\/p>\n

Trata-se de um procedimento administrativo de natureza satisfativa, cuja finalidade \u00e9 licenciar atividades potencialmente poluidoras.<\/p>\n

O procedimento segue rito t\u00e9cnico permeado por inter-rela\u00e7\u00f5es de ordem institucional, condicionadas a dois fatores: 1- a complexidade do que se quer implantar e operar; e 2- a complexidade do ambiente impactado pela atividade. Essa caracter\u00edstica confere dinamicidade \u00fanica ao instituto.<\/p>\n

Como ferramenta essencial \u00e0 economia moderna, o licenciamento ambiental representa uma autoriza\u00e7\u00e3o social para empreender, ou seja,\u00a0 orienta os investimentos nas atividades estruturantes e empreendimentos potencialmente poluidores.<\/p>\n

Como atividade de planejamento, controle e gest\u00e3o territorial, o licenciamento ambiental permite a correta distribui\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica das atividades econ\u00f4micas e das estruturas de suporte estrat\u00e9gico.<\/p>\n

Como instrumento de gest\u00e3o de riscos, o licenciamento ambiental \u00e9 ferramenta de controle preventivo da polui\u00e7\u00e3o e de manuten\u00e7\u00e3o da qualidade ambiental. Ele deve prever e prevenir impactos ambientais, definindo os meios de mitiga\u00e7\u00e3o e compensa\u00e7\u00e3o, de forma a conformar os danos eventuais.<\/p>\n

Trata-se o procedimento disruptivo,\u00a0 de um instituto que oxigena o direito p\u00fablico e administrativo ao ancorar sua efetividade no bin\u00f4mio \u201cpreveja e previna\u201d, de forma integrada e interdisciplinar, reduzindo sensivelmente o uso do modelo “reaja e corrija”, milenarmente adotado no direito administrativo.<\/p>\n

O que comp\u00f5e o licenciamento?<\/p>\n

O licenciamento ambiental renova-se constantemente e constitui \u00a0v\u00e9rtice da pir\u00e2mide principiol\u00f3gica que d\u00e1 forma ao direito ambiental \u2013 um tetraedro formado pelos princ\u00edpios gerais da preven\u00e7\u00e3o, da participa\u00e7\u00e3o e do poluidor-pagador, tendo por base o princ\u00edpio do Desenvolvimento Sustent\u00e1vel.<\/p>\n

Como express\u00e3o da soberania nacional e do controle territorial do Estado, o licenciamento ambiental pressup\u00f5e o exerc\u00edcio, pelo PODER P\u00daBLICO, de tr\u00eas importantes tarefas afirmativas, sucessivas e cronologicamente interdependentes:<\/p>\n

1- O conhecimento geogr\u00e1fico do dom\u00ednio;<\/p>\n

2- O planejamento integrado do desenvolvimento econ\u00f4mico e social; e<\/p>\n

3- O ordenamento territorial.<\/p>\n

Essas tarefas respondem a tr\u00eas perguntas b\u00e1sicas:<\/p>\n

Sabemos\u00a0onde\u00a0estamos?<\/p>\n

Sabemos\u00a0para onde\u00a0vamos?<\/p>\n

Sabemos\u00a0por onde\u00a0vamos?.<\/p>\n

Obter respostas efetivas a essas quest\u00f5es, pressup\u00f5e governan\u00e7a eficaz, dotada de esp\u00edrito planejador e autoridade no controle dos recursos ambientais.<\/p>\n

N\u00e3o \u00e9 por outro motivo que no Brasil, a quase totalidade dos conflitos sociais e judiciais observados no licenciamento de atividades de significativo impacto ambiental, ocorre por n\u00e3o cumprir o Poder P\u00fablico com aquelas tr\u00eas tarefas de car\u00e1ter indeleg\u00e1vel.<\/p>\n

Mesmo ciente da indelegabilidade das tr\u00eas tarefas, n\u00e3o \u00e9 raro observarmos a autoridade ambiental brasileira procurar transferi-las ao incauto empreendedor submetido ao licenciamento. Isso ocorre numa rela\u00e7\u00e3o inversamente proporcional, entre o tamanho do empreendimento proposto e as condi\u00e7\u00f5es socioecon\u00f4micas da \u00e1rea impactada. (www.nasstive.com<\/a>) \u00a0Ocorre tamb\u00e9m, numa raz\u00e3o direta entre a complexidade da atividade pretendida e o despreparo estrutural, profissional ou ideol\u00f3gico do \u00f3rg\u00e3o licenciador.<\/p>\n

Essa quest\u00e3o \u00e9 fulcral para compreender o risco do licenciamento no ambiente institucional brasileiro. Quando ocorre uma dessas \u201ctransfer\u00eancias\u201d de tarefas indeleg\u00e1veis ocorre, o par\u00e2metro t\u00e9cnico sucumbe e o licenciamento ambiental torna-se um fato pol\u00edtico, intrinsecamente conflituoso e potencial objeto de judicializa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Por isso a import\u00e2ncia de sempre observar se o Estado cumpriu ou n\u00e3o suas tr\u00eas tarefas indeleg\u00e1veis no ambiente a ser impactado pelo empreendimento, pois nesse caso, h\u00e1 risco do licenciamento ambiental, tornar-se v\u00edtima, n\u00e3o causa de conflitos.<\/p>\n

Licenciamento \u00e9 um casamento?<\/p>\n

Como meio de controle, o procedimento autoriza a disposi\u00e7\u00e3o territorial das atividades humanas efetiva ou potencialmente poluidoras conforme o ordenamento do territ\u00f3rio pretendido pelo Estado. \u00c9, portanto,\u00a0 um \u201ccasamento\u201d do Estado Regulador com a atividade licenciada.<\/p>\n

Seguindo o preceito constitucional do meio ambiente como princ\u00edpio da Ordem Econ\u00f4mica e Social, o licenciamento ambiental casa a soberania do Estado com a livre iniciativa.<\/p>\n

A autoridade ambiental licenciadora negar\u00e1 ou autorizar\u00e1 a atividade, conforme sua conformidade t\u00e9cnica e legal.\u00a0 A licen\u00e7a, expressa em um documento, seria a “certid\u00e3o de casamento”, constando no anverso a identifica\u00e7\u00e3o do empreendedor e do empreendimento, a descri\u00e7\u00e3o do que foi licenciado, e o prazo de validade da autoriza\u00e7\u00e3o. No verso do documento constar\u00e1, no entanto, o regime do “casamento”,\u00a0 o rol de condicionantes, exig\u00eancias e recomenda\u00e7\u00f5es a serem assumidas pelo empreendedor licenciado.<\/p>\n

A licen\u00e7a ambiental, portanto, expressa um di\u00e1logo. O empreendedor diz \u201co que\u201d, o Estado responde \u201conde\u201d, \u201ccomo\u201d e \u201cat\u00e9 quando\u201d.<\/p>\n

Esse casamento permite ao Estado “transferir” ao empreendedor uma s\u00e9rie de instrumentos de planejamento e gest\u00e3o ambiental, no \u00e2mbito da atividade. Essa \u00e9 a sutileza regulat\u00f3ria pouco vislumbrada por quem enxerga no procedimento apenas o velho “comando e controle” – o “reaja e corrija” que \u00e0 gest\u00e3o ambiental n\u00e3o se aplica.<\/p>\n

Em verdade, no ambiente de regula\u00e7\u00e3o, por meio das condicionantes, o Estado desafoga atribui\u00e7\u00f5es e custos \u00a0de monitoramento, justamente para refor\u00e7ar a atividade fiscalizat\u00f3ria e regulat\u00f3ria, imanente \u00e0 atividade de um \u00f3rg\u00e3o de implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edtica ambiental.<\/p>\n

O licenciamento ambiental, \u00a0portanto,\u00a0 \u00e9 um mecanismo constitutivo de direitos – visa suportar a economia gerada pelo empreendimento e n\u00e3o apenas autorizar uma atividade como se fosse um alvar\u00e1 de constru\u00e7\u00e3o. Jamais, portanto, deve ser confundido em que \u00e2mbito se desenvolve o instituto – inserido na gest\u00e3o e tutela de interesses difusos,\u00a0 no bojo de atividade t\u00edpica de ambiente de regula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

\u00c9 por isso que se trata de um procedimento din\u00e2mico, n\u00e3o raro ele modifica o pr\u00f3prio empreendimento a ele submetido, da mesma forma que altera exig\u00eancias e condicionantes a serem aplicadas \u00e0 atividade. O que entra nesse procedimento, geralmente sai modificado.<\/p>\n

Essa morfologia \u00e9 de dif\u00edcil compreens\u00e3o para burocratas e profissionais pouco afetos \u00e1 atividade de regula\u00e7\u00e3o da economia e completamente estranha a empreendedores e autoridades pouco acostumados \u00e0 transpar\u00eancia e manejo de ferramentas e perme\u00e1veis ao controle\u00a0social do uso da propriedade.<\/p>\n

Como se processa o licenciamento ambiental no Brasil?<\/p>\n

O procedimento da licen\u00e7a ambiental, no Brasil, \u00a0ocorre de forma trif\u00e1sica , resultando num sistema \u00fanico no mundo, emissor de tr\u00eas licen\u00e7as sucessivas: Licen\u00e7a Pr\u00e9via, Licen\u00e7a de Instala\u00e7\u00e3o e Licen\u00e7a de Opera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A origem da forma trif\u00e1sica<\/p>\n

Essa forma trif\u00e1sica foi fruto de uma adapta\u00e7\u00e3o equivocada do modelo sueco de licenciamento ambiental, quando da elabora\u00e7\u00e3o do processo de licen\u00e7a brasileiro, ap\u00f3s a edi\u00e7\u00e3o do Decreto Federal de Controle da Polui\u00e7\u00e3o em Zonas Cr\u00edticas, no ano de 1975, quando ent\u00e3o come\u00e7aram a se estruturar as ag\u00eancias de fiscaliza\u00e7\u00e3o ambiental nos estados, com destaque para a FEEMA no Rio de Janeiro e, no ano seguinte, a CETESB, em S\u00e3o Paulo.<\/p>\n

O modelo da Su\u00e9cia, escolhido como refer\u00eancia naquela \u00e9poca, na realidade \u00e9 bif\u00e1sico, compreendendo a emiss\u00e3o de uma licen\u00e7a de instala\u00e7\u00e3o (com declara\u00e7\u00e3o de impacto ambiental), e outra para opera\u00e7\u00e3o do empreendimento – renov\u00e1vel.<\/p>\n

Ao que tudo indica, ao analisarem o complexo fluxograma sueco, os t\u00e9cnicos brasileiros entenderam que para cada bloco ali disposto, havia um licenciamento correspondente. Da\u00ed o equ\u00edvoco do procedimento trif\u00e1sico que, no entanto, segue por aqui “festejado” por entusiastas que ignoram sua origem.<\/p>\n

Consolidado o equ\u00edvoco, surge um procedimento que concentra fases de forma satisfativa, de convic\u00e7\u00e3o quanto \u00e0 viabilidade, de conforma\u00e7\u00e3o para a instala\u00e7\u00e3o e condicionantes para a atividade.<\/p>\n

Com isso, busca-se, primeiro, a obten\u00e7\u00e3o de uma declara\u00e7\u00e3o de impacto (ou viabilidade ambiental do projeto), travestida de licen\u00e7a – que gera uma autoriza\u00e7\u00e3o social para se empreender.\u00a0 Em seguida,\u00a0 ir\u00e1 se buscar a licen\u00e7a de instala\u00e7\u00e3o – de implanta\u00e7\u00e3o ou constru\u00e7\u00e3o do empreendimento, momento em que se elabora o plano b\u00e1sico ambiental e se apresentam os programas de conformidade \u00e0s condicionantes relacionadas ao processo f\u00edsico, material, de instala\u00e7\u00e3o do projeto. Por fim, instalado o empreendimento, buscar-se-\u00e0 licenciar sua opera\u00e7\u00e3o. Esta \u00e9 a consecu\u00e7\u00e3o da licen\u00e7a ambiental, que \u00e9 relacionada\u00a0\u00e0 atividade,\u00a0 condicionada \u00e0 satisfa\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios apostos na sua emiss\u00e3o e\u00a0 renov\u00e1vel.<\/p>\n

A Licen\u00e7a Pr\u00e9via e a Avalia\u00e7\u00e3o de Impacto Ambiental<\/p>\n

A fase mais conflituosa do licenciamento ambiental \u00e9 a primeira, onde se descarta a proposta ou se emite uma declara\u00e7\u00e3o de viabilidade ambiental do empreendimento \u2013 a\u00a0Licen\u00e7a Pr\u00e9via. Momento de se analisar informa\u00e7\u00f5es, fazer consultas aos interessados, definir mitiga\u00e7\u00f5es, compensa\u00e7\u00f5es ambientais e condicionantes.<\/p>\n

\u00c9 nessa fase que s\u00e3o respondidas as quest\u00f5es acima apostas (onde estamos, para onde vamos e por onde vamos) e se espera do Estado a execu\u00e7\u00e3o de sua tarefa (\u00a0conhecimento geogr\u00e1fico do dom\u00ednio;\u00a0planejamento integrado do desenvolvimento econ\u00f4mico e social e o\u00a0ordenamento territorial).<\/p>\n

Nessa fase,atendendo \u00e0 complexidade da atividade e conforme a complexidade da \u00e1rea impactada,\u00a0 dever\u00e1 o empreendedor\u00a0avaliar o impacto ambiental\u00a0do empreendimento proposto, para an\u00e1lise da autoridade.<\/p>\n

Prevista na Lei de Pol\u00edtica Nacional de Meio Ambiente (Lei Federal 6.938\/81), a Avalia\u00e7\u00e3o de Impacto Ambiental \u2013 AIA, \u00e9 gerida pelo ambiente de regula\u00e7\u00e3o existente no Sistema Nacional de Meio Ambiente. Segue crit\u00e9rios, termos e procedimentos diretamente relacionados \u00e0 complexidade da atividade proposta e \u00e0 complexidade do ambiente atingido \u2013 mensurando a signific\u00e2ncia ou n\u00e3o dos impactos.<\/p>\n

\u00c9 um per\u00edodo bastante din\u00e2mico do procedimento administrativo. Envolve proximidade entre empreendedor, licenciador e stakeholders.<\/p>\n

Audi\u00eancias P\u00fablicas e reuni\u00f5es t\u00e9cnicas conferem transpar\u00eancia \u00e0 fase de avalia\u00e7\u00e3o e an\u00e1lise dos estudos. T\u00eam por objetivo garantir o direito \u00e0 \u00a0participa\u00e7\u00e3o e definir os conflitos a serem enfrentados pela autoridade que vai decidir a viabilidade ambiental, ou n\u00e3o, da atividade proposta.<\/p>\n

Quanto mais transparente o procedimento, maior a possibilidade de resolu\u00e7\u00e3o dos conflitos decorrentes dos impactos identificados, do empreendimento proposto.<\/p>\n

Importante, no entanto, guardar a seguinte li\u00e7\u00e3o: a engenharia informar\u00e1 o direito no curso do licenciamento ambiental.<\/p>\n

\u00c9 uma fase simbi\u00f3tica. Essa simbiose fornecer\u00e1 os elementos a serem considerados na resolu\u00e7\u00e3o dos conflitos e no estabelecimento dos par\u00e2metros normativos e t\u00e9cnicos que conduzir\u00e3o o processo .<\/p>\n

Determinante, portanto, a capacidade t\u00e9cnica e profissional dos atores envolvidos em toda a primeira fase relacionada \u00e0 \u00a0Licen\u00e7a Pr\u00e9via.<\/p>\n

A Licen\u00e7a de Instala\u00e7\u00e3o<\/p>\n

A segunda fase \u00e9 de obten\u00e7\u00e3o do direito de construir \u2013 a\u00a0Licen\u00e7a de Instala\u00e7\u00e3o. Apresenta-se o Plano B\u00e1sico Ambiental do empreendimento, medidas de controle \u00a0e mitiga\u00e7\u00e3o das atividades de implanta\u00e7\u00e3o e atividades relacionadas, bem como cumprimento de condicionantes.<\/p>\n

Nessa fase, deve-se redobrar a aten\u00e7\u00e3o para com a resolu\u00e7\u00e3o dos conflitos remanescentes, em especial compensa\u00e7\u00f5es e indeniza\u00e7\u00f5es, reassentamentos, regulariza\u00e7\u00e3o fundi\u00e1ria, etc.<\/p>\n

A licen\u00e7a de instala\u00e7\u00e3o implica na exist\u00eancia de um Sistema de Gest\u00e3o Ambiental tamb\u00e9m instalado, para monitorar a constru\u00e7\u00e3o e seus efeitos na \u00e1rea diretamente afetada, na \u00e1rea de impacto direto e, tamb\u00e9m, na \u00e1rea de impacto indireto. Especialmente no controle de inconformidades que venham a ocorrer nas obras e na administra\u00e7\u00e3o dos impactos vinculados \u00e1 atividade construtiva.<\/p>\n

Remo\u00e7\u00e3o de popula\u00e7\u00e3o, altera\u00e7\u00e3o do ciclo econ\u00f4mico em comunidades, supress\u00e3o de maci\u00e7os florestais, abertura de canais, estradas, clareiras, canteiros, remo\u00e7\u00e3o de entulho, aloca\u00e7\u00e3o de pessoal, etc, s\u00e3o um recorte do momento de grande tens\u00e3o real, que poder\u00e1 definir os par\u00e2metros de relacionamento da atividade com o meio de entorno. Fundamental, portanto, que a condu\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica prevale\u00e7a e o car\u00e1ter satisfativo do procedimento se imponha como regra, evitando discricionariedades e abusos.<\/p>\n

Licen\u00e7a de Opera\u00e7\u00e3o<\/p>\n

Instalado o projeto, ocorrer\u00e1 a fase de obten\u00e7\u00e3o da licen\u00e7a de opera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Como o licenciamento ambiental \u00e9 um procedimento satisfativo, a opera\u00e7\u00e3o \u00e9 corol\u00e1rio natural da instala\u00e7\u00e3o do empreendimento. Assim, a licen\u00e7a de opera\u00e7\u00e3o pode vir a ser obtida, n\u00e3o raro, automaticamente, consecutivamente, ou caso haja uma ou outra pend\u00eancia – ap\u00f3s o cumprimento da exig\u00eancia.<\/p>\n

A opera\u00e7\u00e3o da atividade licenciada, naturalmente se dar\u00e1 num ambiente em cont\u00ednua transi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

\u00c9 pr\u00f3prio da economia que ocorram \u00a0evolu\u00e7\u00f5es na tecnologia dispon\u00edvel, mudan\u00e7as no uso do solo, altera\u00e7\u00f5es significativas no entorno e incremento nas restri\u00e7\u00f5es e padr\u00f5es de qualidade ambiental.<\/p>\n

Por isso, a licen\u00e7a dever\u00e1 guardar rela\u00e7\u00e3o temporal de validade, proporcional \u00e1 magnitude do empreendimento e sua complexidade.<\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/p>\n

Instalada a atividade e posta esta em opera\u00e7\u00e3o, por ela o Estado passar\u00e1 a expressar o seu efetivo controle territorial.<\/p>\n

Posto isso, \u00e9 de se concluir que n\u00e3o h\u00e1 mist\u00e9rio no licenciamento ambiental, embora o procedimento exija forte conhecimento te\u00f3rico e cont\u00ednuo aprendizado pr\u00e1tico para seu correto manejo.<\/p>\n

Basta, portanto, \u00a0que, de in\u00edcio, o Estado cumpra o seu papel.<\/p>\n<\/div>\n

Por: Antonio Fernando Pinheiro Pedro<\/div>\n
Fonte: The Eagle View<\/div>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Antonio Fernando Pinheiro Pedro – 03\/10\/2019 H\u00e1 um mito em torno do licenciamento ambiental. Acusam-no de ser um entrave ao desenvolvimento do pa\u00eds, espada da f\u00faria ambientalista contra o capitalismo brasileiro e motivo das dores de cabe\u00e7a do governo com o setor de infraestrutura nacional. 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